Gli organi dell’Unione Europea: le origini ed il loro funzionamento

Gli Stati membri dell’UE operano una delega di sovranità a favore di istituzioni indipendenti che rappresentano al tempo stesso l’interesse comunitario, dei singoli Stati e dei singoli cittadini. La Commissione persegue un interesse comunitario; il Consiglio dell’Unione europea rappresenta tutti i governi nazionali; il Parlamento europeo è eletto dai cittadini dell’UE. Inoltre, a tale triangolo istituzionale si aggiungono altre due istituzioni di spiccata importanza: la Corte di giustizia e la Corte dei Conti. Sono, dunque, 5 gli organi in totale che costituiscono la struttura dell’UE, affiancati da tredici agenzie sorte per svolgere specifici compiti di natura tecnica, scientifica o gestoria.
Di Redazione Compliance Legale

Le origini

La Comunità Europea è un’organizzazione internazionale, all’interno della quale ogni paese mantiene comunque il proprio diritto costituzionale, sebbene, per quanto riguarda i principi generali si cerca di raggiungere una certa uniformità. L’idea di una comunità europea fondata sulle notevoli affinità tra i vari Stati è un’idea antica, che trova la sua realizzazione solo dopo la seconda guerra mondiale, quando il problema era quello di ricostruire un’Europa vincitrice ma distrutta dal conflitto. La ricostruzione del mercato – il piano Marshall – poneva come condizione la programmazione di un finanziamento che avvantaggiasse il mercato mondiale. Ebbe così origine nel ’48, tra i Paesi dell’Europa occidentale l’OEC (organizzazione per la collaborazione economica), che nel ’60, con la partecipazione degli USA, divenne OECS (S = sviluppo). Viene inoltre creato il Comecon, consiglio di aiuto economico e di mutua assistenza che legava i paesi dell’Europa socialista.

La spaccatura dell’Europa è ancora più evidente con la nascita dell’UE e della Nato nell’Europa occidentale. Si tratta di trattati internazionali conclusi per impedire il riarmo della Germania che poi entrò a farne parte. In Europa Orientale si concludeva di contro il Patto di Varsavia.

Nel ’49 nasce il Consiglio d’Europa, la più antica organizzazione politica internazionale aperta solo agli Stati che garantiscono la tutela dei diritti e le libertà fondamentali e aventi forma di governo democratica. È da questo che deriva la Convenzione Europea che proclama i diritti da tutelare e prevede un primo sistema processuale civile per attuare tale tutela. I diritti dell’uomo da essa contemplati sono diventati principi fondamentali del diritto e dell’ordinamento internazionale.

Da questo momento il progetto di integrazione europea si indirizzò verso un’integrazione economica. La prima organizzazione in questo senso fu la CECA. Nasce per un progetto economico di Jammonnè, commissario per l’integrazione, che si interessò principalmente dei problemi non indifferenti tra Francia e Germania, concernenti i bacini di carbone e acciaio. La proposta era quella di mettere in comune tali risorse al fine di costituire una unione economica, che incontrò anche l’adesione dell’Italia e del Benelux (Belgio Olanda e Lussemburgo erano tre monarchie già legate economicamente e da un punto di vista doganale) che con le altre due potenze costituirono la Piccola Italia. La CECA creò una “zona di libero scambio”, stipula accordi, diventa un soggetto di diritto internazionale poiché le sue sentenze e decisioni si impongano negli altri ordinamenti.

Visto il successo della CECA si pensò di procedere alla realizzazione di un’unificazione militare per la difesa, senza passare attraverso un’unificazione politica. Fu allora costituita la CED, comunità europea per la difesa, a cui la Francia in particolare si oppose. Il fallimento della CED portò alla creazione di altre due organizzazioni:

la CEE, comunità economica europea;
la CEEA, o Euratom, comunità nucleare.

I due rapporti furono ratificati e firmati nel 1957. Il trattato della CEE si proponeva di sollevare il tenore di vita degli Stati europei e di instaurare relazioni economiche più strette tra questi. Prevedeva inoltre una serie di azioni strumentali alla costituzione di un mercato interno. I padri fondatori della Comunità Europea credevano che da una tale solidarietà economica sarebbe scaturita l’integrazione e la solidarietà politica (fino a quel momento assente e per questo la CED era fallita).

Nel 1992 fu firmato a Mastricht il trattato dell’Unione Europea (TUE) con il quale si concludeva e consacrava il progetto di costruzione europea iniziato con la costituzione delle tre comunità: CECA, CEE e CEEA. L’UE non si sostituisce a queste, ma si sovrappone alle tre comunità integrandole con nuove politiche e forme di cooperazione fra gli stati.

L’UE assume quindi una forma sempre più complessa descritta come una sedia che poggia su tre gambe, tre pilastri che sono:

le tre comunità;
il PESC, politica estera e di sicurezza comune;
il GAI, giustizia e affari interni.

Con ciò è evidente l’obbiettivo di estendere la cooperazione e l’influenza dell’UE a tutti i campi di intervento statale. Questa differenziazione non fa venir meno l’unitarietà d’azione dell’UE e delle comunità europee, che rappresentano il primo pilastro, l’unico attualmente idoneo all’attuale assetto.

Per le esigenze di trasparenza il TUE ha previsto che tutti i cittadini della comunità possano accedere ai documenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione dettando norme per la semplificazione dei testi dei trattati comunitari.

Il TUE ha introdotto il principio di sussidiarietà nel sistema comunitario, per cui l’intervento comunitario è da ritenersi legittimo non solo nel caso di interessi riguardanti l’UE, ma anche qualora tale intervento consenta di raggiungere risultati più soddisfacenti di quanto conseguirebbe all’azione dei singoli Stati. In entrambi i casi tale intervento deve essere ridotto al minimo e proporzionalmente all’obbiettivo in accoglimento della regola del minimo governo.

Attualmente l’UE si basa su due trattati fondativi: il trattato sull’Unione europea e il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE; detto anche “Trattato di Roma”).

Il Parlamento Europeo

All’origine il Parlamento Europeo era l’Assemblea. Nel rivendicare tale denominazione l’intento era quello di ritornare ai vantaggi legati a quel nome. Le sue origini risalgono agli anni ’50, ma viene eletto per la prima volta a suffragio universale solo nel 1979, diventando così l’espressione della volontà popolare della comunità europea.

Viene eletto ogni 5 anni con suffragio universale diretto ed è quindi l’espressione della volontà di circa 374 milioni di cittadini europei.

Comprende 629 deputati riuniti in gruppi politici transnazionali che rappresentano le principali tendenze politiche di ogni paese membro (attraverso gruppi o formazioni politiche paneuropee).

Le sedi di attività del Parlamento sono in Francia, Belgio e Lussemburgo, ma le sessioni plenarie che riuniscono la totalità dei deputati si tengono a Strasburgo (una settimana al mese) vera e propria sede del Parlamento e talvolta a Bruxelles (due giorni).

Di seguito le sue principali funzioni:

Le uniche iniziative legislative sono svolte insieme al Consiglio europeo e consistono per lo più nell’adozione delle leggi europee (direttive e regolamenti). La sua partecipazione contribuisce a garantire legittimità democratica ai testi adottati.
condivide con il consiglio il potere del bilancio (svolge un ruolo decisivo nell’adozione del bilancio) e la possibilità di modificare le spese comunitarie.
esercita un controllo democratico nell’ambito dell’UE e in particolare sulla Commissione (e quasi tutte le altre istituzioni), in quanto approva la nomina dei suoi membri e ha il potere di censura.

Il potere di controllo svolto specialmente nei confronti della Commissione, è il potere principale attribuito al Parlamento. La designazione dei membri e del suo presidente è infatti un atto sottoposto a voto di approvazione. Inoltre la Commissione è politicamente responsabile dinanzi al Parlamento che può votargli contro una mozione di censura, che ne determina la dimissione. Il controllo si esercita nella pratica con la sottoposizione al Parlamento di tutte le relazioni realizzate dalla Commissione e l’interrogatorio formale, scritto e orale, esercitato nei confronti di questa da parte dei deputati.

I membri della commissione possono partecipare a tutte le riunioni del Parlamento.

Il controllo parlamentare è esercitato anche se meno incisivamente anche sul Consiglio, attraverso le stesse interrogazioni e la partecipazione del presidente del Consiglio alle sessioni plenarie del Parlamento. All’apertura di ogni consiglio il presidente è tenuto ad esprimere le eventuali preoccupazioni del Parlamento sui temi iscritti all’ordine del giorno o comunque di attualità.

Altri mezzi di controllo sono poi l’esame delle petizioni dei cittadini e le commissioni temporanee di inchiesta.

Il potere legislativo è condiviso con il Consiglio, in merito all’elaborazione e all’adozione dei testi legislativi. La procedura legislativa è quella della codecisione, che pone su un piano paritario le due istituzioni, talché in caso di loro disaccordo viene convocato un comitato di conciliazione per trovare un compromesso. Il parere conforme del Parlamento è indispensabile per questioni di una certa rilevanza politica, come l’adesione di nuovi Stati membri o la conclusione di accordi internazionali.

Ad ogni modo il ruolo principale in merito di iniziativa politica spetta alla Commissione.

Il potere di bilancio spetta ugualmente al Parlamento e al Consiglio, ai quali spetta il compito di approvare e adottare o meno il bilancio annuale comunitario. Ogni anno infatti la Commissione redige un progetto preliminare di bilancio soggetto all’approvazione del Consiglio. In due letture il parlamento è chiamato a negoziare con il Consiglio per modificarne alcune parti, ma l’adozione definitiva spetta solo al Parlamento e il bilancio entra i vigore solo dopo la firma del suo presidente.

I lavori del Parlamento si svolgono in due momenti:

la preparazione della sessione plenaria da parte dei deputati riuniti in diverse commissioni specializzate nei vari settori di intervento nell’UE.
La sessione plenaria vera e propria che riunisce l’insieme dei deputati per l’esame della proposta.

Il Consiglio dell’Unione Europa

Col trattato di fusione degli esecutivi del 1965 esiste solo un Consiglio per le tre comunità europee (CECA, EURATOM e CE). Nel 1993 fu chiamato Consiglio dell’UE.

Questo è il principale organo decisionale dell’UE ed è espressione della volontà degli Stati membri di cui raccoglie i rappresentanti a livello ministeriale. I rappresentanti di governo che siedono nel Consiglio sono politicamente responsabili dinanzi ai rispettivi parlamenti nazionali e ai propri cittadini.

È formato dai rappresentanti di ciascuno stato membro a livello ministeriale, legittimato ad impegnare il suo Paese. La presidenza è esercitata da ciascuno degli Stati membri per sei mesi, a turno.

Formalmente esiste un solo consiglio, ma in effetti a seconda dell’ordine del giorno il Consiglio si riunisce in diverse formazioni: affari esteri, generali, economici e finanziari, agricoltura, istruzione, finanze, telecomunicazioni, ecc.

È a Bruxelles dove si svolgono le sessioni ministeriali (nei mesi di Aprile, Giugno e Ottobre si svolge a Lussemburgo).

Questa le sue funzioni:

è l’organo legislativo dell’Unione ed esercita tale potere in collaborazione con il Parlamento.
coordina le politiche economiche degli Stati membri.
conclude per conto della Comunità accordi internazionali.
prende decisioni nel settore della cooperazione giudiziaria e di polizia penale.
prende le decisioni necessarie per l’attuazione della politica estera e di sicurezza comune.
condivide il potere di bilancio.

Questi i suoi poteri:

Il potere di decisione esercitato per garantire il raggiungimento degli obbiettivi prefissati dall’UE. Il Consiglio agisce per lo più solo su proposta della Commissione e con la collaborazione del Parlamento. Rientrano in questo potere i punti 4 e 5.

Il potere di coordinazione delle politiche economiche degli stati membri; il Consiglio adotta ogni anno un progetto di orientamento, poi sottoposto al consiglio europeo. L’atto del consiglio dell’UE funge quindi da raccomandazione e non di obbligo ma è comunque accompagnato da un meccanismo di sorveglianza multilaterale.

Il potere di bilancio è condiviso col Parlamento. Il Consiglio procede ogni anno all’approvazione di questo e solo in seguito a tale accoglimento il progetto di bilancio è sottoposto alle due letture del Parlamento (si realizza una orma di dialogo tra i due organi). Il Consiglio inoltre decide in merito alle spese obbligatorie, per così dire, mentre quelle non obbligatorie e l’adozione finale del bilancio spettano al parlamento).

Gli ambasciatori degli Stati membri si riuniscono ogni settimana nell’ambito del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) che prepara i lavori del Consiglio eccetto che per le questioni agricole (se ne occupa il CSA). Delle varie formazioni, affari esteri, agricoltura e affari generali si riuniscono circa una volta al mese, mentre le altre due o quattro volte l’anno in base all’urgenza delle questioni da trattare.

La procedura di votazione è quella della maggioranza qualificata, la cui soglia è fissata a 62 voti su 87; il voto degli Stati membri è ponderato in base alla loro popolazione e dimensioni.

La presidenza spetta ad un segretariato generale che coordina i lavori del consiglio (dal 1999 è Javier Solana).

La Commissione Europea

Le origini risalgono all’Alta autorità della CECA, organo suo precursore. Dal 1967 esiste un’unica Commissione per le tre comunità europee; essa incarna e rappresenta l’interesse generale della Comunità.

Sono gli stati membri con l’approvazione del Parlamento a nominare il presidente e i membri della Commissione. È composta da un collegio di 20 membri: un presidente, dodici vice presidenti e altri 17 personalità scelte per le loro competenze generali tra chi avesse esercitato funzioni politiche nel rispettivo paese.

Ogni 5 anni è rinnovata la Commissione ed esattamente nei sei mesi che seguono all’elezione del Parlamento, intervallo che consente al nuovo Parlamento di dare fiducia al presidente scelto dagli Stati membri prima che questo proceda alla nomina dell’intera Commissione. Il Parlamento è chiamato a pronunciarsi dopo anche sull’intero collegio.

H sede a Bruxelles.

Queste le sue funzioni:

ha il potere e diritto di iniziativa legislativa in quanto propone i testi da sottoporre al parlamento e al consiglio.
È organo esecutivo, poiché garantisce l’esecuzione delle leggi europee e del bilancio.
vigila sull’applicazione del diritto comunitario insieme alla Corte di giustizia.
è l’organo protagonista delle negoziazioni che precedono gli accordi internazionali.

In particolare, l’iniziativa legislativa le spetta nei settori in cui proporre testi non appartiene all’UE. Le sue proposte sono sottoposte al consiglio al Parlamento, dopo di che le tre istituzioni lavorano congiuntamente per un risultato soddisfacente.

È organo esecutivo nel senso che nei settori quali l’agricoltura, la concorrenza e la ricerca tecnologica da esecuzione alle politiche comunitarie. In questo stesso ambito gestisce il bilancio e infatti è su di essa che si concentra il controllo della Corte dei Conti.

Si occupa della custodia dei trattati controllando che la legislazione europea sia applicata correttamente negli Stati membri e adottando misure in caso di infrazioni da parte di questi. In quest’ultimo caso nel procedere la Commissione può rivolgersi alla Corte di giustizia, la cui sentenza è vincolante. È il portavoce dell’UE nei negoziati preliminarmente agli accordi internazionali.

La Corte di Giustizia

Fu introdotta nel 1952 e dal 1989, per una più attenta tutela giurisdizionale dei cittadini, gli è stato affiancato un tribunale di primo grado (incaricato di giudicare talune questioni in prima istanza).

Garantisce il rispetto e l’interpretazione uniforme del diritto comunitario. Conosce e si esprime in merito alle controversie sorte fra gli Stati membri e le istituzioni.

È costituita in pratica da un giudice per ogni Stato membro al fine di rappresentare tutti i vari sistemi giuridici nazionali.

La corte è assistita da 8 avvocati che devono presentare pubblicamente e imparzialmente conclusioni sulle proposte sottoposte alla Corte, motivandole. Questi ultimi e anche i giudici sono nominati dai governi degli stati membri e hanno un mandato rinnovabile di sei anni (il rinnovo è di tre anni). Il presidente è eletto dalla corte e dal tribunale nel loro ambito di comune accordo per tre anni.

Ha sede a Lussemburgo. Normalmente si riunisce in sessione plenaria, ma può creare sezioni di tre o cinque giudici in base alla rilevanza della causa.

Essa è chiamata a giudicare in merito ai seguenti tipi di ricorso:

rinvio pregiudiziale; procedura di cooperazione tra la Corte e le giurisdizioni nazionali svolta per evitare le divergenze interpretative tra i Tribunali nazionali. Per le cause concernenti il diritto comunitario, i giudici nazionali, in caso di dubbio, possono interrogare la Corte. Questo testimonia come anche le giurisdizioni nazionali siano garanti del diritto comunitario e della sua valida applicazione.
- ricorso per inadempienza; è un ricorso che consente alla Corte di controllare il rispetto da parte degli Stati membri degli obblighi loro incombenti in virtù del diritto comunitario. È un sistema che può essere intrapreso sia dalla Commissione che dal paese membro. In caso di accertamento dell’inadempienza quest’ultimo dovrà subito porvi rimedio.
- ricorso per annullamento; può essere intrapreso dai tre organi comunitari principali e dai paesi membri per richiedere l’annullamento di una particolare disposizione di diritto comunitario. Se la Corte ritiene fondato il ricorso l’atto contestato può esser dichiarato nullo o non avvenuto.
- ricorso per carenza; inerisce al caso in cui i tre organi si astengano dal deliberare in violazione del trattato. Tutti i soggetti della Comunità in questo come anche i cittadini stessi possono ricorrere alla Corte per far presente tale violazione.

Le cause sottoposte alla Corte devono essere registrate presso la cancelleria e ripartite tra i giudici, in modo che ogni fascicolo sia di competenza di un avvocato e di un giudice specifici. La procedura davanti alla Corte comprende due fasi: una orale e una scritta. Il giudice che venga scelto come relatore dovrà infatti illustrare in una relazione scritta il contesto giuridico della causa e un progetto di sentenza che è poi passato al controllo degli altri membri della Corte. Nella fase orale gli avvocati sono chiamati a patrocinare davanti ai giudici e all’avvocato generale che possono interrogarli. L’avvocato generale tira le conclusioni prima che i giudici stabiliscano la sentenza. le sentenza sono lette in udienza pubblica, adottate a maggioranza e firmate da tutti se non vi sono stati dissidenti.

La Corte dei Conti

È stata creata nel 1977 al momento della revisione delle disposizioni di bilancio dei trattati divenendo una istituzione di pieno diritto con l’entrata in vigore del trattato sull’UE del 1993. Controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle uscite dell’UE e accerta il corretto funzionamento del sistema finanziari attraverso l’analisi dei bilanci annuali.

È composta da 15 membri nominati per sei anni dal Consiglio col parere del Parlamento e eventualmente rinnovabili. I membri sono scelti tra coloro che abbiano appartenuto nel loro paese a istituzioni di controllo esterno o comunque aventi certe qualifiche. Questi eleggono un presidente ogni tre anni.

Essa ha sede a Lussemburgo.

Queste le sue funzioni:

controlla la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione e la corretta gestione delle risorse finanziarie contribuendo alla trasparenza del sistema comunitario.
- Instaura e si fonda sul dialogo con tutte le altre istituzioni europee, ad es. assiste il potere decisionale in materia di bilancio affidato al Parlamento e al Consiglio, presentando delle relazioni fondamentali ai fini della concessione di scarico sull’esecuzione del bilancio alla Commissione. Tiene informate le due istituzioni sull’utilizzazione del denaro comunitario.
- nelle sue relazioni evidenzia in particolare i problemi da risolvere e può esprimere pareri se richiesti e sempre in merito all’adozione di nuovi regolamenti finanziari.
- La Corte è chiamata ad esercitare un controllo principalmente sulla Commissione, ma anche su tutte le altre istituzioni, negli Stati membri e negli stati terzi che beneficiano di un aiuto comunitario. Infatti l’UE attribuisce la gestione delle politiche comunitarie al 90 % alle amministrazioni nazionali e solo al 10 % alla Commissione.

Opera in modo autonomo e decide indipendentemente dagli altri organi come programmare il lavoro. Dispone di circa 550 agenti e 250 revisori, questi ultimi ripartiti in gruppi di audit che preparano progetti di relazioni che saranno sottoposti alla Corte dei conti.

La Corte non ha un potere giurisdizionale vera e proprio e quando i revisori scoprono frodi o irregolarità, le informazioni raccolte sono trasmesse agli organismi comunitari competenti.

Desideri una consulenza o supporto legale? Scrivi alla nostra segreteria, ti contatteremo per approfondire la tematica e formulare il nostro miglior preventivo.