Sulla differenza sostanziale tra l’atto amministrativo propriamente confermativo e l’atto amministrativo meramente confermativo, nonché sulla relativa possibilità di impugnazione, si è più volte espresso il Supremo Consesso amministrativo stabilendo, sostanzialmente, che “Occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi”.
di Avv. Manuel Costa
Consiglio di Stato, Sent. n. 1947/2021
In tema di differenziazione tra atto amministrativo confermativo ed atto amministrativo meramente confermativo, risulta oramai essere decisamente chiaro ed uniforme l’orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa.
Più volte, infatti, il Consiglio di Stato ha avuto modo di pronunciarsi sul tema senza mai discostarsi dalle precedenti statuizioni, confermando, dunque, anche recentemente – con la Sentenza. n. 1947 dell’8 marzo 2021 – che “Come è noto, infatti, in via generale, secondo l’orientamento resosi ormai costante della giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 25 maggio 2020 n. 3301), allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi.
In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione.
Ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l’amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. ancora, per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2017 n. 3207, Sez. IV, 12 ottobre 2016 n. 4214 e 29 febbraio 2016 n. 812).
In conclusione, quindi, l’atto impugnato in primo grado […] non costituiva un atto meramente confermativo, bensì un nuovo provvedimento, assunto all’esito di una specifica istruttoria, con il quale lo stesso organo che aveva adottato il provvedimento del quale si chiedeva l’annullamento in autotutela […] ha scrutinato la legittimità del primo provvedimento […], concludendo per la sua legittimità, tanto che veniva disposto […] di non procedere all’annullamento in autotutela dello stesso”.
Nella medesima direzione, si segnalano – tra le varie – anche le precedenti pronunce del Consiglio di Stato n. 3301 del 25 maggio 2020; n. 1379 del 15 febbraio 2021 e n.5977 del 29 agosto 2019.
Inquadramento giuridico
La distinzione tra le due fattispecie in parola, ovverosia tra l’atto amministrativo confermativo e quello meramente confermativo, è prima di tutto strutturale.
Invero, l’atto amministrativo può definirsi come meramente confermativo quando il suo contenuto si limita a ribadire (riprodurre) una decisione precedentemente assunta dall’Amministrazione, senza alcuna ulteriore analisi/valutazione degli interessi in gioco fra le parti, nonché dei fatti addotti a fondamento della decisione presa (rectius del provvedimento adottato). In altri termini, l’atto è meramente confermativo quando viene assunto senza alcuna nuova istruttoria resa dall’organo amministrativo preposto alla sua emanazione.
Al contrario, tramite l’atto amministrativo confermativo in senso proprio l’Amministrazione – nel riesaminare la propria precedente decisione – conduce una nuova istruttoria, operando una valutazione degli elementi di fatto e/o di diritto già conosciuti (nonché acquisendone nuovi) e, dunque, riponderando gli interessi in gioco fra le parti.
Pertanto, nel caso di istanza di annullamento in autotutela avanzata del soggetto destinatario dell’atto conclusivo del procedimento (evidentemente per lui sfavorevole), se l’Amministrazione procedente ritiene corretto / legittimo il provvedimento assunto precedentemente, adotta un atto meramente confermativo non riscontrando, di talché, fondate ragioni per una riapertura del procedimento già concluso con l’emanazione dell’atto di cui si è richiesto l’annullamento in autotutela.
Tuttavia, nel caso in cui l’Amministrazione dovesse ritenere fondata l’istanza di riesame avanzata dal destinatario del provvedimento, si procederà con la conduzione di una nuova istruttoria, ovverosia la ri-valutazione dei fatti e, per l’effetto, con l’esercizio di un nuovo potere amministrativo attraverso cui l’Amministrazione adotterà un atto amministrativo confermativo in senso proprio (in disparte le considerazioni che il contenuto di esso sia conforme o meno rispetto a quell del provvedimento precedentemente adottato).
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