La conferenza di servizi è un modulo procedimentale che costituisce una forma di cooperazione tra pubbliche amministrazioni alla quale, le medesime, ricorrono nei casi in cui si renda necessario condurre un esame contestuale di una pluralità di interessi pubblici coinvolti, nonché acquisire intese, accordi, nulla osta o assensi da parte delle diverse parti coinvolte nel procedimento.
di Avv. Manuel Costa
NB: articolo aggiornato alle ultime disposizioni di cui al DL n. 13/2023 (c.d. “Decreto PNRR Ter”)
Indice
La conferenza di servizi. Tipologie e normativa di riferimento.
Cos’è la conferenza di servizi?
Come accennato nelle premesse, la conferenza di servizi è un modulo procedimentale di semplificazione che costituisce una forma di cooperazione fra pubbliche amministrazioni alla quale, l’amministrazione procedente, ricorre nelle seguenti circostanze:
– qualora sia opportuno condurre un esame contestuale di una pluralità di interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo (trattasi, in tal caso, di conferenza istruttoria);
– quando è necessario acquisire intese, accordi, nulla osta o assensi di diverse amministrazioni che confluiscono nell’adozione di una determinazione finale che si sostituisce ai predetti atti (trattasi, in tal caso, di conferenza decisoria);
– in presenza di progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi (trattasi, in tal caso, di conferenza preliminare).
La disciplina di riferimento per l’applicazione dell’istituto giuridico in parola, è da rintracciare nell’articolo 14 della L. 241/90 sul procedimento amministrativo che, per comodità espositiva, si riporta di seguito:
1. La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall’articolo 14 bis o con modalità diverse, definite dall’amministrazione procedente.
2. La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni procedenti.
3. Per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi l’amministrazione procedente, su motivata richiesta dell’interessato, corredata da uno studio di fattibilità, può indire una conferenza preliminare finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati. L’amministrazione procedente, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione della conferenza, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta stessa. La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell’articolo 14 bis, con abbreviazione dei termini fino alla metà. Le amministrazioni coinvolte esprimono le proprie determinazioni sulla base della documentazione prodotta dall’interessato. Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie determinazioni, l’amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al richiedente. Ove si sia svolta la conferenza preliminare, l’amministrazione procedente, ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, indice la conferenza simultanea nei termini e con le modalità di cui agli articoli 14 bis, comma 7, e 14 ter e, in sede di conferenza simultanea, le determinazioni espresse in sede di conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel successivo procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo. Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.
4. Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14 ter, secondo quanto previsto dall’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
5. L’indizione della conferenza è comunicata ai soggetti di cui all’articolo 7, i quali possono intervenire nel procedimento ai sensi dell’articolo 9.
Termini di Conclusione del procedimento della Conferenza di Servizi decisoria
Distinguiamo due differenti tipologie di Conferenza di Servizi Decisoria:
- Quella in forma semplificata e asincrona: è indetta dall’amministrazione procedente entro 5 giorni dalla richiesta/istanza presentata dal privato (se il procedimento è ad istanza di parte) o dall’avvio del procedimento d’ufficio;
- Quella in forma simultanea e sincrona: è indetta dall’amministrazione procedente autonomamente ed in via diretta, sulla scorta delle valutazioni afferenti alla complessità della determinazione conclusiva dell’intero procedimento, nonché su eventuale richiesta delle altre amministrazioni.
Contestualmente, l’amministrazione comunica alle parti interessate i seguenti termini perentori:
- 15 giorni (nel massimo) entro il quale i soggetti coinvolti potranno richiedere “integrazioni documentali o chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni”;
- 45 giorni (nel massimo) entro il quale i soggetti coinvolti “devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento”.
Se tra i soggetti partecipanti figurano amministrazioni ed enti preposti alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della tutela della salute dei cittadini e, contestualmente, non sono previsti termini procedimentali differenti, il termine di conclusione del procedimento è fissato in novanta giorni.
Pertanto, le amministrazioni coinvolte, entro i termini di cui sopra, sono tenute a rendere le proprie determinazioni in termini di assenso o dissenso, congruamente motivato.
Si noti che, la mancata comunicazione delle relative determinazioni, equivale ad assenso.
Di talché, scaduti i termini in oggetto, l’amministrazione procedente dovrà provvedere ad adottare entro ulteriori 5 giorni:
- la determinazione di conclusione positiva del procedimento;
- la determinazione di conclusione negativa del procedimento in presenza di atti di dissenso non superabili, che produce l’effetto del rigetto della domanda. Nei procedimenti a istanza di parte, la determinazione di conclusione negativa produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis (cd. “preavviso di rigetto”). Dunque, in presenza di osservazioni formulate dal privato a seguito della ricezione della determinazione in parola – da trasmettere entro i successivi 10 giorni – l’amministrazione procedente provvede a trasmettere le medesime alle altre amministrazioni coinvolte. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni, dunque, è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione negativa della conferenza.
Termini del procedimento dimezzati grazie al DL PNRR Ter, fino al 2024
Il Decreto-Legge 24 febbraio 2023, n. 13 (cd. “DL PNRR Ter”, recante disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza – PNRR), per il tramite del relativo art. 14, co. 8, lett. b è intervenuto sulla riduzione dei termini del procedimento relativo allo strumento della Conferenza di Servizi in modalità “semplificata” (così come, a sua volta, introdotta dall’art. 13 del decreto-legge n. 76/2020 e modificata, per l’appunto, dalla disposizione in commento).
Invero, fino al 30 giugno 2024, in tutti i casi in cui debba essere indetta una Conferenza di Servizi “decisoria” (ex articolo 14, comma 2, della legge n. 241/1990), le amministrazioni procedenti dovranno obbligatoriamente utilizzare la predetta modalità “semplificata” (ex art. 14-bis, della L. 241/90), la quale prevede un termine massimo perentorio di conclusione del procedimento pari a 30 giorni o, qualora sia necessario il coinvolgimento di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili come il paesaggio e l’ambiente, o la tutela della salute, un termine massimo perentorio pari a 45 giorni.
Altresì, la medesima in parola disposizione ha introdotto ulteriori novità in materia di contratti pubblici per la realizzazione di interventi attuativi del PNRR e PNC, disponendo che l’affidamento della progettazione – esecuzione dei lavori è ora ammessa anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE), la cui approvazione avviene in sede di conferenza di servizi decisoria semplificata, indetta dalla stazione appaltante ai sensi dell’art 14 bis della legge 241/1990 e con le modalità sopra riepilogate.
Applicazione della disciplina: domane e risposte rapide
- Quando ha luogo la conferenza istruttoria?
L’indizione della conferenza istruttoria, che può essere richiesta anche da parte di una delle amministrazioni coinvolte nel procedimento, oppure dal privato interessato, ha natura facoltativa e forma libera essendo la decisione di ricorrere a tale istituto e le modalità di svolgimento della conferenza rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione procedente.
Quest’ultima, come indicato dall’art. 14, c. 1, può decidere di utilizzare anche lo schema procedimentale stabilito per la conferenza di servizi semplificata.
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- Quando ha luogo la conferenza di servizi decisoria?
La conferenza di servizi decisoria è indetta dall’amministrazione procedente cui compete l’adozione del provvedimento finale, nella persona del responsabile del procedimento, al fine di acquisire nulla osta, consensi o assensi delle altre amministrazioni.
La conferenza di servizi decisoria ha carattere obbligatorio: è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando per la conclusione del procedimento è necessario acquisire più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, da parte di diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici.
A scanso di equivoci, chiariamo che:
- la formulazione “più pareri […] resi da diverse amministrazioni” vuole significare che per attivare la conferenza di servizi è indispensabile reperire il parere di almeno due amministrazioni diverse da quella procedente;
- il termine “diverse” va inteso nel senso di “plurime e ulteriori” amministrazioni rispetto a quella procedente chiamata a rilasciare il provvedimento finale.
Dunque, al di là dell’interpretazione letterale, l’art. 14, co. 2 non sembrerebbe vietare un’applicazione estensiva della norma.
In particolare, le amministrazioni, nell’ambito della relativa autonomia organizzativa e regolamentare, possono adottare atti di natura regolamentare con i quali prevedere l’applicazione dell’istituto in caso di procedimenti che coinvolgono diversi uffici della stessa Amministrazione.
Inoltre, le amministrazioni, con i medesimi atti, possono stabilire di ricorrere all’istituto nel caso in cui il procedimento coinvolga una sola ulteriore amministrazione diversa da quella procedente.
Le Regioni possono prevede l’estensione dell’istituto in parola con apposite leggi regionali nel rispetto della previsione di cui all’art. 29, co. 2-quater della L. 241/90.
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- Quando ha luogo la conferenza di servizi preliminare?
Il comma 3 stabilisce che la conferenza di servizi preliminare possa essere indetta sia per valutare progetti (di particolare complessità) e insediamenti di beni e servizi proposti dal privato, sia per realizzare opere pubbliche e di interesse generale.
In entrambi i casi si ricorre alla conferenza preliminare per verificare quali siano le condizioni per ottenere, nei confronti del progetto definitivo, gli atti di assenso necessari.
Con essa, dunque, le amministrazioni esprimono un avviso “anticipato” sulla possibilità di prestare l’assenso finale vincolandosi, di conseguenza, a non esprimere successivamente ragioni di impedimento che non trovino giustificazioni in eventuali fatti sopravvenuti (“emersi nelle fasi successive del procedimento anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo“).
Nel caso di opere pubbliche o di interesse generale, la disciplina chiarisce che la conferenza di servizi si esprime sul “progetto di fattibilità tecnica ed economica“.
È indetta anche su impulso del privato e con costi a suo carico e vi partecipano le amministrazioni interessate convocate dal responsabile del procedimento.
Nel caso di progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, la disciplina prevede che il privato presenti una richiesta motivata corredata da uno “studio di fattibilità“. Qualora l’amministrazione procedente dovesse accogliere la richiesta, il responsabile del procedimento indice la conferenza entro 5 giorni lavorativi dal ricevimento della richiesta motivata dell’interessato e questa si svolge con le modalità della conferenza semplificata (ex art. 14-bis), i cui termini possono essere abbreviati fino alla metà.
La conferenza si conclude quando, scaduti tali termini, l’amministrazione procedente – in persona del responsabile del procedimento – trasmette al privato le determinazioni assunte dalle amministrazioni coinvolte.
La successiva conferenza sul progetto definitivo è indetta dall’amministrazione procedente direttamente in forma simultanea. In tale sede le amministrazioni coinvolte dovranno attenersi a quanto indicato nella conferenza preliminare.
Invero, le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.
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