Impianti fotovoltaici ed eolici: il procedimento di autorizzazione

Con il presente articolo, intendiamo fornire una panoramica sintetica ed immediata circa l’iter autorizzativo per la realizzazione di impianti fotovoltaici ed eolici, alla luce della nuova normativa in materia energetica medio tempore intervenuta (ovverosia il D.L. 17/2022 – cosiddetto “Decreto Energia”, convertito con la L. 27 aprile 2022, n.34; il D.L. n. 50/2022, convertito con la L. 20 maggio 2022, n.21 nonché, da ultimo, il DL n. 13/2023, cosiddetto “Decreto PNRR Ter” nonché, da ultimo, il DL 13/2023, cosiddetto “Decreto PNRR Ter”).
di Avv. Manuel Costa

–> Aggiornato con le nuove disposizioni di cui al DL PNRR Ter (i.e. DL 13/2023, così come convertito per il tramite della L. 41/2023)

Indice

Le Aree Idonee
L’iter autorizzativo
Esenzione del procedimento di VIA (di cui al Titolo III, parte Seconda, D.Lgs. 152/06)
Le ulteriori semplificazioni apportate dal DL PNRR Ter

Le Aree Idonee

Allo stato attuale, si considerano idonee – in forza di legge, secondo il dettato di cui all’art. 20, co. 8 del Decreto RED, nonché ai sensi del Decreto Energia – le seguenti aree:

siti dove siano già installati impianti della medesima fonte, sui quali vengano realizzati interventi di modifica non sostanziale;
aree dei siti oggetto di bonifica ai sensi del Codice dell’Ambiente (D.lgs. 152/2006);
cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate, oppure in condizioni di degrado ambientale;
i siti nella disponibilità dei gestori delle ferrovie e delle autostrade;
aree non gravate da vincoli paesaggistici e non ricadenti in una fascia di rispetto da aree soggette a tutela archeologica ex art. 136 del D.Lgs. 42/2004, incluse le zone gravate da usi civici di cui all’articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto. La fascia di rispetto – grazie alle recenti modifiche legislative – è stata fissata nella misura di 3 km nel caso di impianti eolici e di 500 mt nel caso di impianti fotovoltaici.

Altresì, con specifico ed esclusivo riferimento ad impianti fotovoltaici a terra (purché le aree non siano gravate da vincoli paesaggistici), si considerano idonee:

le aree classificate agricole, se esse sono ricomprese e, dunque, non distano più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere;
le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, nonché le aree classificate agricole distanti non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento;
le aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 metri.

Da ultimo, il legislatore, per il tramite del DL 13/2023 (“Decreto PNRR Ter”), ha ricompreso nel novero delle aree idonee finanche i siti all’interno dei quali, insistendo già impianti di produzione energetica, vengono realizzati interventi di modifica anche “sostanziale” degli stessi (differentemente dalle previgenti disposizioni che limitavano la realizzazione degli interventi alla relativa “non sostanzialità”), purché sia sempre rispettato il limite massimo della variazione dell’area occupata in una misura pari al 20%.

Ed ancora, ha stabilito che sono liberamente installabili gli impianti fotovoltaici su terra e relative opere connesse e infrastrutture necessarie, ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, in quanto considerati interventi di manutenzione ordinaria.

Se l’intervento ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, è necessaria apposita segnalazione alla competente Soprintendenza che entro 30 giorni può bloccare l’attività e ordinare il ripristino dello stato dei luoghi in caso di carenza dei requisiti e presupposti di legge.

L’iter autorizzativo

Gli impianti di nuova realizzazione (nonché le relative opere connesse) da realizzarsi in aree idonee, come indicate nel paragrafo che precede, godranno del seguente regime autorizzativo semplificato:

DILA (Dichiarazione Inizio Lavori) per impianti di potenza fino a 1 MW [*precedentemente la DILA era lo strumento preposto alla modifica di impianti in esercizio e/o progetti già autorizzati, purché rispettosi di certi limiti, senza occupazione di nuove aree];
PAS (Procedura Abilitativa Semplificata) per impianti di potenza ricompresa fra 1 MW e 10 MW;
AU (Autorizzazione Unica) per impianti di potenza superiore ai 10 MW.

Gli impianti in parola, con potenza sino a 10 MW, non sono più assoggettabili alle procedure di VIA e di Screening VIA, purché “il proponente alleghi […] un’autodichiarazione dalla quale risulti che l’impianto non si trova all’interno di aree comprese tra quelle specificamente elencate e individuate ai sensi della lettera f) dell’allegato 3 annesso al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010” (ovverosia non ricadano all’interno di aree vulnerabili o sensibili alle trasformazioni del territorio e del paesaggio, come ad esempio i siti inseriti all’interno della relativa lista UNESCO; le aree IBA; le aree naturali protette di cui al succitato decreto del 18 settembre 2010).

Inoltre, con riferimento alla aree a destinazione industriale, in deroga agli strumenti urbanistici comunali ed agli indici di copertura esistenti, è consentita l’installazione di impianti solari fotovoltaici e termici che coprano una superficie non superiore al 60 per cento dell’area industriale di pertinenza.

Dunque, i regimi autorizzativi per gli impianti di produzione di energia elettrica da FER (Fonti di Energia Rinnovabile) sono disciplinati dal D.lgs. n. 387/2003 e dal D.lgs. n. 28/2011 (cd. Decreto Romani):

per i regimi autorizzativi semplificati (PAS e Comunicazione di Inizio Lavori) l’ente di riferimento è il Comune;
per l’Autorizzazione Unica (AU) il procedimento amministrativo è quello previsto dall’ art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 e s.m.i. che attribuisce le funzioni alle Regioni per quasi tutte le tipologie di impianti (ad eccezione dei soli impianti a mare che sono di competenza statale). Le Regioni, tuttavia, a loro volta, possono delegare le funzioni dell’autorizzazione unica alle Province.

La Dichiarazione di Inizio Lavori Asseverata – DILA

Il D.lgs. 28/2011, per il tramite dell’art. 6 bis (rubricato “Dichiarazione di inizio lavori asseverata“), comma 1, dispone che siano realizzate mediante DILA le modifiche agli impianti esistenti e le modifiche dei progetti autorizzati che, senza incremento di area occupata dagli impianti e dalle opere connesse ed a prescindere dalla potenza elettrica risultante a seguito dell’intervento, ricadono nelle categorie di cui alle lettere a), b) c), d), del comma medesimo.

Altresì, ai sensi del successivo comma 3, è disposta la realizzazione mediante DILA anche di nuovi impianti fotovoltaici con moduli collocati sulle coperture di fabbricati rurali, di edifici a uso produttivo e di edifici residenziali, nonché i progetti di nuovi impianti fotovoltaici i cui moduli sono installati in sostituzione di coperture di fabbricati rurali e di edifici su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto, a condizione che i fabbricati siano collocati fuori delle zone A di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e non siano tutelati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Da ultimo, in virtù della novella normativa rappresentata nel paragrafo che precede, il legislatore ha disposto l’utilizzo della DILA anche per la realizzazione in aree idonee di nuovi impianti di potenza fino a 1 MW.

La Procedura Abilitativa Semplificata – PAS

Sostanzialmente, la PAS – introdotta dal D.lgs. 28/2011, all’art. 6 – sostituisce la precedente Denuncia di Inizio Attività (DIA) e risulta utilizzabile per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da FER al di sotto di prefissate soglie di potenza (oltre le quali si ricorre alla AU) e per alcune tipologie di impianti di produzione di caldo e freddo da FER.

La dichiarazione concernente la PAS deve essere presentata al Comune almeno 30 giorni prima dell’inizio lavori, accompagnata da una dettagliata relazione, a firma di un progettista abilitato, e dagli opportuni elaborati progettuali, attestanti anche la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici e i regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie.

Per la PAS vale il meccanismo del cd. “silenzio assenso”: ed infatti, trascorso il termine di 30 giorni dalla presentazione della relativa dichiarazione senza riscontri o notifiche da parte del Comune, sarà possibile iniziare i lavori (purché non sia stata convocata la conferenza di servizi istruttoria, volta ad acquisire atti o informazioni non rese nella documentazione presentata al Comune). In tal caso, dovrà seguire un esplicito provvedimento motivato da parte dell’amministrazione e non sarà possibile configurare l’istituto del silenzio assenso.

Una delle principali novità introdotte dal DL 13/2023 consiste nell’introduzione del comma 7-bis all’art. 6, D.Lgs. 28/2011, a mente del quale decorsi i 30 giorni dall’invio della dichiarazione di cui sopra (entro i quali il Comune ha la facoltà di bloccare l’intervento), il proponente trasmette alla Regione – che vi provvede entro i successivi 10 giorni – la copia della dichiarazione per la relativa pubblicazione sul Bollettino ufficiale regionale (BUR).

Di talché, i termini per proporre impugnazione avverso la PAS medesima decorreranno dal giorno della pubblicazione.

L’Autorizzazione Unica – AU

Essa rappresenta il provvedimento introdotto dall’articolo 12 del D.lgs. 387/2003 volto ad autorizzare gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da FER, al di sopra di prefissate soglie di potenza (ad oggi, per impianti di potenza superiore ai 10 MW).

L’AU, rilasciata al termine di un procedimento unico svolto nell’ambito della Conferenza dei Servizi (alla quale partecipano tutte le amministrazioni interessate), costituisce titolo a costruire ed esercire l’impianto e, ove necessario, diventa variante allo strumento urbanistico.

In virtù della modifica apportata dal DL 13/2023 all’art. 12, comma 4, del D.Lgs. 387/2003, l’Autorizzazione Unica d’ora in avanti comprenderà finanche il provvedimento di VIA e sarà rilasciata all’esito di un procedimento unico il cui termine massimo è stabilito in centocinquanta (150) giorni.

Il nuovo procedimento prevede il rilascio del titolo autorizzatorio a seguito di un procedimento unico che ricomprenderà finanche le valutazioni ambientali (se previste) di cui al titolo III della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, costituendo, al contempo, titolo a costruire ed esercire l’impianto in conformità al progetto approvato.

A tal fine, il procedimento amministrativo seguirà le regole di cui alla L. 241/90 e parteciperanno tutte le amministrazioni interessate.

I termini di conclusione del procedimento sono declinati nei termini che seguono:

novanta (90) giorni nel caso dei progetti di cui al comma 3-bis che non siano sottoposti alle valutazioni ambientali summenzionate;
sessanta (60) giorni, nei casi residuali, al netto dei tempi previsti per le procedure di valutazione ambientale (se occorrenti).

NB: con riferimento ai procedimenti di valutazione ambientale (VIA) attualmente pendenti, il procedimento unico potrà essere avviato anche in pendenza del procedimento per il rilascio del provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA o del provvedimento di VIA.

Esenzione del procedimento di VIA (di cui al Titolo III, parte Seconda, D.Lgs. 152/06)

È stato previsto che fino al 30 giugno 2024, al fine di agevolare e snellire i procedimenti autorizzativi, sono esclusi dal procedimento di VIA:

i progetti di impianti fotovoltaici con potenza complessiva sino a 30 MW (anche comprensivi delle opere connesse, dei sistemi di accumulo e delle infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti medesimi), ricadenti nelle aree idonee contemplate nell’ambito di piani o programmi già sottoposti positivamente a valutazione ambientale strategica ai sensi del titolo II della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
i progetti di impianti per lo stoccaggio dell’energia elettrica da fonti rinnovabili (anche comprensivi delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti medesimi), ricadenti nelle aree idonee contemplate nell’ambito di piani o programmi già sottoposti positivamente a valutazione ambientale strategica ai sensi del titolo II della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
i progetti di rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione di impianti fotovoltaici già esistenti (eventualmente comprensivi di sistemi di accumulo) che non prevedano variazione dell’area occupata e con potenza complessiva, a seguito dei predetti interventi, sino a 50 MW, ricadenti nelle aree idonee contemplate nell’ambito di piani o programmi già sottoposti positivamente a valutazione ambientale strategica ai sensi del titolo II della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
i progetti di repowering di impianti eolici già esistenti, che non prevedano variazione dell’area occupata e con potenza complessiva, a seguito dell’intervento di repowering, sino a 50 MW, ricadenti nelle aree idonee contemplate nell’ambito di piani o programmi già sottoposti positivamente a valutazione ambientale strategica ai sensi del titolo II della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
i progetti di impianti di produzione di energia rinnovabile offshore di potenza complessiva non superiore a 50 MW, ricadenti nelle aree idonee contemplate nell’ambito di piani o programmi già sottoposti positivamente a valutazione ambientale strategica ai sensi del titolo II della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
i progetti di infrastrutture elettriche di connessione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili o di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale, necessari a integrare l’energia rinnovabile nel sistema elettrico, ovvero ai progetti di impianti di stoccaggio di energia da fonti rinnovabili ricadenti nelle aree contemplate dal Piano di cui all’articolo 36 del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, gia’ sottoposti positivamente a valutazione ambientale strategica ai sensi del titolo II della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. 1-quater;
i progetti nei confronti dei quali risulta attualmente pendente un procedimento di valutazione ambientale (in tal caso l’esenzione non opera automaticamente ma a libera scelta del proponente).

Le ulteriori semplificazioni apportate dal DL PNRR Ter

Per quel che rileva, con specifico riferimento alla tematica in oggetto, si riportano di seguito le principali novità introdotte:

la norma risolve il problema dell’espletamento della Verifica Preventiva di Interesse Archeologico (VPIA) in un momento antecedente – come condizione di procedibilità, ex lett. g-ter all’art. 23, comma 1, D.Lgs. 152/2006 – al procedimento di VIA, abolendo tale obbligo [l’adozione del parere e del provvedimento di VIA non è subordinata alla conclusione delle attività di verifica preventiva dell’interesse archeologico … o all’esecuzione dei saggi archeologici];
viene abrogato il comma 2 dell’art. 30 del Dl 77/2021 (come convertito dalla Legge 108/2021), che prevedeva il parere obbligatorio, ma non vincolante, del MIC in caso di autorizzazione di impianti contermini ad aree sottoposte a tutela paesaggistica. Inoltre, è stabilito che, se il progetto ricade in aree sottoposte a tutela, il MIC partecipa al procedimento autorizzatorio unico solo nel caso di progetti non sottoposti a VIA. Abrogata, altresì, ogni disposizione in materia di aree contermini ai sensi delle Linee Guida nazionali sull’autorizzazione di impianti a fonti rinnovabili che sia incompatibile con le nuove disposizioni;
estende le Comunità Energetiche ad una potenza superiore a 1MW per alcune tipologie di soggetti;
è istituita la libera installazione di impianti fotovoltaici nelle aree agricole (se posti al di fuori di aree protette o appartenenti a Rete Natura 2000, previa definizione delle aree idonee di cui all’articolo 20, comma 1, del d.lgs. 199/2021), poiché considerati manufatti strumentali all’attività agricola, a patto che (i) siano realizzati direttamente da imprenditori agricoli (ai quali è riservata l’attività di gestione) o da società a partecipazione congiunta tra essi ed i produttori di energia elettrica, e che (ii) siano rispettate le condizioni ivi indicate, ovverosia: (1) i pannelli solari sono posti sopra le piantagioni ad almeno due metri dal suolo, senza fondazioni in cemento o difficilmente amovibili; (2) le modalità realizzative prevedono una loro effettiva compatibilità e integrazione con le attività agricole quale supporto per le piante ovvero per sistemi di irrigazione parcellizzata e di protezione o ombreggiatura delle coltivazioni sottostanti ai fini della contestuale realizzazione di sistemi di monitoraggio. L’installazione è in ogni caso subordinata al previo assenso del proprietario e del coltivatore del fondo, a qualsiasi titolo purché oneroso;
è prevista l’accelerazione del procedimento di Conferenza di Servizi: invero, d’ora in avanti, l’adozione dello strumento della conferenza semplificata ex Art. 14-bis della L. 241/90, non sarà più facoltativo per le amministrazioni, ma obbligatorio; altresì, il termine accordato alle amministrazioni per rilasciare le determinazioni di propria competenza, dai 60 giorni inizialmente previsti scende a 30 (perentori) e, in presenza di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute, a 45 giorni.

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