Il Consiglio di Stato ha ribadito – con la Sentenza n. 4818 del 29 maggio 2024 – l’illegittimità del diniego di autorizzazione paesaggistica relativa alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica (da fonte eolica), fondato sul parere contrario di compatibilità paesaggistica espresso dalla Soprintendenza in un momento successivo alla chiusura positiva della Conferenza di Servizi (nell’ambito di un procedimento PAUR).
di Avv. Manuel Costa
Fatti di causa
La vicenda in esame trae origine dalle seguenti circostanze:
- il soggetto istante, interessato nella realizzazione dell’impianto energetico in oggetto (di seguito “la Società”), presentò nel giugno 2020 all’autorità provinciale competente, apposita istanza per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica (e delle relative opere di connessione);
- a seguito dell’attivazione del procedimento di PAUR – svolto dall’autorità provinciale come ente delegato dall’autorità regionale (articolatosi in due sessioni del Comitato VIA, due riunioni della Commissione Paesaggio e quattro sedute della conferenza di servizi) – nell’aprile del 2022 ottenne la dichiarazione del RUP circa l’avvenuta conclusione dei lavori della conferenza con la “pronuncia ambientale favorevole della Provincia”, essendosi anche il Comitato VIA pronunciato positivamente;
- sostanzialmente, la Società ricevette l’assenso alla realizzazione del relativo progetto da tutte le Amministrazioni coinvolte nel procedimento, eccezion fatta per la Soprintendenza archeologica belle arti e paesaggio, il cui parere del 3 giugno 2021 – obbligatorio ma non vincolante per impianti destinati ad essere realizzati su aree non soggette a particolari vincoli – era stato considerato dal RUP superabile “sulla base dei contributi istruttori ricevuti dalla Commissione Paesaggio e dal Comitato VIA”;
- pertanto, grazie all’esito positivo della conferenza di servizi, la Società acquisì dall’autorità Regionale l’autorizzazione unica (A.U.) ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 con la dichiarazione del relativo progetto/impianto eolico quale opera di pubblica utilità indifferibile ed urgente;
- sennonché, con riferimento al PAUR, il procedimento provinciale si concluse in maniera negativa, denegando il rilascio del titolo, giacché l’amministrazione provinciale – invece di prendere atto dei risultati positivi della sopra citata conferenza di servizi – attivò un distinto procedimento di autorizzazione paesaggistica conclusosi negativamente con apposita determinazione adottata anche alla luce del nuovo parere sfavorevole della Soprintendenza.
Il giudizio del Consiglio di Stato
Ad avviso del Collegio giudicante, le doglianze rappresentate dalla Società appellante sono da ritenersi (in parte) fondate e, per l’effetto, meritevoli di accoglimento nei termini che seguono.
“Successivamente alla favorevole conclusione della conferenza di servizi … né la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio, né la Commissione per il paesaggio, né tantomeno la Provincia … avrebbero potuto validamente esprimere un nuovo parere circa la compatibilità paesaggistica del progetto della società appellante, reiterando il contrario avviso già reso, come nel caso della Soprintendenza, o mutando radicalmente la propria posizione (come avvenuto per la provincia … e la Commissione per il paesaggio).
Nel procedimento scandito dall’art. 27 bis del d.lgs. n. 152 del 2006, come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa “tutte le Amministrazioni interessate dal progetto, e dunque con competenza propria in materia, sono tenute a partecipare alla conferenza e ad esprimere in tale sede anche i pareri di cui sono investite per legge, secondo le dinamiche collaborative proprie dello strumento di semplificazione procedimentale previsto dalla legge”, cosicché “il parere negativo espresso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza alla stregua di un atto adottato da un’Autorità priva di potere in materia” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 novembre 2018 n. 6273).
Né può reputarsi, alla luce del reale sviluppo della vicenda procedimentale e dell’effettivo contenuto dell’A.U… che tale atto dovesse essere immediatamente impugnato dalla originaria ricorrente nel termine di 60 giorni dalla sua adozione da parte della Regione … [invero, ndr.] non appaiono … direttamente e concretamente lesive di alcun interesse della società richiedente, non essendo in grado … di alterare l’assetto delle competenze così come attribuite dal legislatore e come regolarmente esplicatesi nel modulo procedimentale e provvedimentale della conferenza di servizi”.
D’altronde, continua il Collegio nella propria valutazione ed esposizione delle ragioni di merito sostanziale, “occorre evidenziare che, come di recente ribadito anche dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023 n. 8610) il parere di un’Amministrazione chiamata a partecipare a una conferenza di servizi in quanto titolare di uno degli interessi pubblici coinvolti nelle determinazioni da assumere deve necessariamente intervenire entro il termine della conferenza stessa, divenendo altrimenti irrilevante, rectius inefficace. […] non può, dunque, condividersi quanto affermato dal T.a.r. circa la possibilità di prendere in considerazione anche semplicemente “come fatto storico” il diniego di autorizzazione paesaggistica tardivamente emesso dalla Provincia di Foggia, risultando tale atto, in realtà, insuscettibile di entrare nel quadro procedimentale non (più) in corso di svolgimento e perciò di produrre qualsiasi effetto e non solo quello suo tipico, come ritenuto dal giudice di primo grado”.
Pertanto, conclude il Collegio, “l’interpretazione suesposta, frutto della attuale riflessione giurisprudenziale sulla trasformazione del ruolo della semplificazione, da valore strumentale … a bene o valore di natura finale, autonomo rispetto agli interessi curati dalle amministrazioni competenti al rilascio di assensi comunque denominati … – nella consapevolezza dell’importanza centrale del fattore tempo nella programmazione finanziaria del privato e per il raggiungimento dell’obiettivo della competitività del sistema Paese (cfr. Cons. Stato, sez. IV. n. 8610/2023 cit.) – conduce, quindi, a giudicare illegittimi, a differenza di quanto reputato dal T.a.r., gli atti impugnati in primo grado, poiché l’Amministrazione per mutare il proprio avviso sui temi in questione avrebbe dovuto utilizzare, se del caso, il suo potere di autotutela nelle forme consentite dalla legge e non limitarsi ad esprimere al di fuori dalla conferenza di servizi e successivamente alla conclusione di essa il suo parere contrario alla realizzazione dell’intervento de quo”.
Conclusioni e principi giurisprudenziali affermati
Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato ha ribadito l’illegittimità del diniego di autorizzazione paesaggistica relativa alla costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica (da fonte eolica), fondato sul parere contrario di compatibilità paesaggistica espresso dalla Soprintendenza in un momento successivo alla chiusura positiva della Conferenza di Servizi (nell’ambito di un procedimento PAUR).
Come noto, invero, tutte le amministrazioni interessate dal progetto e, dunque, con competenza propria in materia, sono tenute a partecipare alla conferenza e ad esprimere nella medesima sede anche i pareri di cui sono investite per legge.
Sicché, il parere negativo espresso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza alla stregua di un atto adottato da un’Autorità priva di potere in materia.
Inoltre, ribadisce il Collegio, “occorre evidenziare che, come di recente ribadito anche dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023 n. 8610) il parere di un’Amministrazione chiamata a partecipare a una conferenza di servizi in quanto titolare di uno degli interessi pubblici coinvolti … deve necessariamente intervenire entro il termine della conferenza stessa, divenendo altrimenti irrilevante, rectius inefficace”.
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